Programi – ne smejo biti storitve

Pomembna sprememba v paketu sprememb Zakona o socialnem varstvu je bolj natančna opredelitev socialnovarstvenih programov. Tudi to je dobrodošla dopolnitev, saj je ta dejavnost do zdaj bila precej pomanjkljivo zakonsko in tudi drugače konceptualno določena. Glavni prispevek k večji jasnosti je, da naj bi zdaj zakon taksativno naštel več vrst programov in jih med seboj diferenciral. Pri tem pa pogrešamo vsaj dvoje. Namreč razlikovalno definicijo med programi in storitvami, ki bi zagotovila ne le konceptualno jasnost temveč tudi preprečila uvrščanje dejavnosti, ki so po svoji naravi storitve med programe, s tem pa omogočila tudi večjo dostopnost do storitev, ki se zdaj skrivajo za programi, instituciji programov pa omogočila, da izvaja svojo funkcijo, ki je, da bodisi omogoči uvajanje storitev (razvojni in eksperimentalni programi) oz. da omogoči financiranje izrazito skupinskih ali skupnostnih dejavnosti. Pogrešamo pa tudi bolj jasno razlikovanje med posameznimi vrstami programov, še zlasti med »razvojnimi« in »eksperimentalnimi«, pa tudi večjo in bolj jasno usmerjenost v skupnostno delo (dopolnilni programi).

V predlogu zakona o spremembah Zakona o socialnem varstvu predlagatelj utemelji potrebo po bolj določni definiciji socialnovarstvenih programov s pomenom, ki so ga programi imeli za razvoj področja, tudi za »prenos izvajanja različnih oblik strokovne pomoči na področju socialnega varstva na zasebni sektor« in za vlogo nevladnih organizacij, pomena njihovih pobud in učinka, ki je pomemben (»kakovostni in uporabnikom prijazni programi«). Zaradi njihove uspešnosti in učinkovitosti jih je treba bolje zakonsko opredeliti (trajanje in način financiranja).[1]

Te ugotovitve sicer držijo – »programi« so res odigrali pomembno vlogo pri uvajanju številnih inovacij in razvoju socialnega varstva nasploh. To velja še zlasti za devetdeseta leta prejšnjega stoletja, ko se je razvilo večje število oblik socialnega varstva, ki jih prej še nismo poznali: stanovanjske skupine, dnevni centri, zagovorništvo, skupine za samopomoč, zavetišča, svetovalnice, itn. Deloma velja še vedno. A če bi bili »programi« zgolj uspešni, učinkoviti in uporabnikom prijazni, ne bi bilo treba zakona v tem delu spreminjati. Spremembo narekujejo pomanjkljivosti.

1. Prva pomanjkljivost, ki jo sicer besedilo predloga implicitno zaznava, je, da je programsko financiranje precej nestabilno in spravlja izvajalce (predvsem NVO) v zagato, saj ustvarja negotovost, koliko časa in v kakšnem obsegu, bo dejavnost, ki so jo razvili, lahko delovala. To je »prekarna« rešitev – neposredno za izvajalce (vodstvo in delavce organizacij), pa tudi za uporabnike, ki ne vedo, ali bodo še deležni podpore, ki jo imajo, še bolj pa neposredno, saj se negotovost izvajalcev prenaša tudi v njihovo neposredno delo z uporabniki. To pomanjkljivost spremenjeni zakon popravi, saj uvede stalne, javne programe, zanje pa predvidi stabilnejše financiranje. 

2. Druga pomanjkljivost je pomanjkljivo definirana razlika med storitvami in programi. Zgodovinsko gledano so namreč »programi« bili razvojna niša za uveljavljanje storitev, ki jih 1992 ob svojem nastanku zakon še ni mogel predvideti. Zakon je vzpostavil precej togo taksonomijo storitev in so »programi« pomeni fleksibilni del zakonodaje, ki ureja socialno varstvo:

Osnovni problem obstoječe taksonomije ni zgolj v nelogični klasifikaciji, temveč v povezavi med tipom storitve, izvajalcem in načinom plačevanja. Obstoječi zakon namreč definira storitve izrazito iz perspektive pooblaščenih izvajalcev javne službe, definira torej tisto, kar naj bi počeli centri za socialno delo, socialnovarstveni zavodi in druge strukture javne službe (javni sektor in koncesionarji). Vse drugo, kar se dogaja v socialnem varstvu, stlači v programe socialnega varstva in tega zato ne obravnava (definira, opiše) kot storitve (Flaker 2015: 46).

Zgodovinsko gledano je to bila takrat dobra rešitev, ki pa je po prvi fazi razvoja postala kontra-produktivna. Zgodilo se je namreč, da so se kot »programi« razvile številne storitve, a so, zaradi inertnosti in togosti klasifikacije socialnovarstvenih dejavnosti, obtičale v razvojnem stadiju in čeprav po svoji naravi storitve ostale »programi« (npr. nastanitev v stanovanjski skupini je storitev, ki je v marsičem analogna institucionalnem varstvu, dejavnost svetovalnic je prav tako storitev svetovanja, kot je svetovanje na centrih za socialno delo, ipd.).

3. Seveda to ni problem le poimenovanja in klasificiranja dejavnosti, ampak je problem predvsem, kakšen status neka dejavnosti dobi. Če je za izvajalce status povezan predvsem z stabilnostjo financiranja, pa uporabnikom status javne storitve zagotavlja dostop. Skratka, če gre za javno storitev, ta mora biti dostopna vsakomur in mimo pogojev za upravičenost do storitve brez dodatnih pogojev. To, da se storitve izvajajo kot programi, v obstoječi ureditvi pomeni, da je dostopna le pogojno, le tam, kjer so jo razvili in v omejeni količini. Storitve, ki obstajajo kot »programi«, torej niso javno dobro v polnem pomenu te besede, so le opcijski, fakultativni dodatek, dejavnosti, ki jih deloma in arbitrarno subvencionira država.[2]

Fakultativnost programov, ki so se dokazali kot potrebni in nujni, bi lahko odpravili z definicijo javnih programov, saj prilastek javni bržkone pomeni tudi, da so vsem dostopni. V tej smeri bi bilo treba dopolniti besedilo predloga sprememb zakona.

4. Problem poimenovanja se kaže v pojmovanju – na eni strani storitev, na drugi programov. Storitve bi morali tudi v zakonu definirati, kot jih definira slovar in kot jih pojmujemo sicer, torej: »naročeno delo, ki se opravi za koga navadno za plačilo«. Navadno gre za storitev posamezniku, ki jo izvaja strokovnjak (ali pa neka organizacija) (Flaker, 2015: 33–36). Gre torej za refleksivno dejavnost, ki nastane na podlagi potrebe in naročila uporabnika storitve. Na drugi strani gre pri programih, kot beseda pove, navadno za skupinsko dejavnost, ki je vnaprej zastavljena (programirana). V program se uporabnik vključi, storitev pa naroči, programu se mora človek prilagajati, medtem ko je storitev načeloma prilagojena prav njemu. Torej ne gre le za semantične finese, gre za način dela, to pa se tudi večkrat pozna pri samem izvajanju storitev na način programov. V spregi s fakultativnim značajem programov in nezmožnostjo nekaterih uporabnikov prilagoditi se določenem programu pride do višanja praga sprejema v določen program in fenomena »snemanja smetane« – uvrščanja nezahtevnih uporabnikov v program, ki je načelno mišljen za vse uporabnike ali celo prav tiste s hudimi težavami.

Zakon bi torej moral vzpostaviti konceptualno razliko med programi in storitvami, izvajanje storitev v obliki programov pa dovoliti samo v fazah razvijanja posameznih storitev. Ko se razvojna ali eksperimentalna faza uvajanja neke dejavnosti konča, bi morala ta dejavnost, če je uspešna in dokaže, da je pomemben odgovor na potrebe prebivalstva, postati bodisi javna storitev[3] (če se izvaja kot storitev) ali pa javni program, če se izvaja kolektivno po vnaprej predvidenemu načrtu (programu).

Značilnost javnih programov bi torej ne smela biti samo ta, da so stalni in stabilno financirani, temveč da jih ne izvajamo kot storitve, temveč kot programe v ožjem pomenu besede. Programe smo definirali takole (Flaker 2015: 137):

Gre bodisi za tiste dejavnosti, ki jih je treba organizirati kolektivno, in zato ni moč govoriti o storitvah, saj ne moremo identificirati posamezne uporabnike, bodisi so namenjene skupnosti ali skupini, ne pa določljivim posameznikom.[4]

To bi torej bil tudi en od verifikacijskih kriterijev javnih programov.

Besedilo predloga navaja tri manjše stopnje programov. Pri tem je zelo zabrisana oz. pomanjkljivo definirana razlika med razvojnimi in eksperimentalnimi programi. Trajanje obeh je enako dolgo, obeh nekaj preskušamo, preden postane stalno. Glede na to, da je tako stopnjevanje programov vseboval predlog izpred petih let, smo ga takrat razumeli kot razliko tako v trajanju, kot v pobudi in naravi programov. V pravkar izšli knjigi o taksonomiji socialnega varstva smo predlagali takole razumevanje razlik med programi Flaker 2015: 138–139):

Stalni (javni) programi so tisti, ki so preizkušeni, ki jih velja organizirati za območje celotne države in ki omogočijo, da je določena dejavnost dostopna vsakomur. Bili naj bi stalnega značaja in imeli stabilno financiranje. Razvojni programi so tisti, ki so namenjeni razvijanju določene dejavnosti. Razvojne programe naj bi predvidel nacionalni program. Ko se končajo, preidejo v stalne (javne) programe ali storitve, če so bili uspešni, če pa niso uspešni, jih ukinemo. Eksperimentalni programi so tisti, ki jih predlagajo akterji socialnega varstva, pa jih ni predvidel nacionalni program, kljub temu pa kažejo na potrebne odgovore, ki jih velja preizkusiti. Če so zelo uspešni, lahko po koncu prerastejo v storitve ali javne programe, lahko pa jih nacionalni program uvrsti v program razvojnih programov, če je treba še nadaljnje razvojno delo. Dopolnilne programe definiramo kot lokalne oz. parcialne. Odgovarjali naj bi lokalnim posebnim okoliščinam, potrebam, ki so značilne za ozko skupino uporabnikov ali pa so jih ugotovili na posebni lokaciji.

…

Stalni programi trajajo pet ali več let, razvojni 3–6 let, eksperimentalni pa do 3 let.

Distinkcije so torej v dosegu, trajanju, pa tudi v nastanku oz. pobudi. V primeru, da bi ugotovili, da te razlike niso toliko pomembne pa bi veljalo eksperimentalne in razvojne združiti v eno kategorijo.

Veljalo bi tudi vzpostaviti razliko med programi in projekti in vzpostaviti projekte kot organizacijsko manj zahtevno obliko začasnega (projektnega) izvajanja nekaterih socialnovarstvenih dejavnosti.

Besedilo člena

Predlagani člen bi torej morali popraviti oz. dopolniti takole (z rdečo obarvana dopolnila in popravki):

5. člen

Za poglavjem III. A) se doda novo II. B) poglavje in novi 18.s in 18.š člen, ki se glasijo:

»II. B) PROGRAMI SOCIALNEGA VARSTVA

18.s člen

Programi socialnega varstva so vnaprej zastavljene in organizirane dejavnosti socialnega varstva, ki namenjene preprečevanju in reševanju socialnih stisk posameznih ranljivih skupin prebivalstva. So dejavnosti, ki jih ni moč izvajati kot storitve socialnega varstva, ker so namenjeni skupinam oz. skupnosti, ali pa, ker so dejavnosti preskušanja in razvoja novih storitev.

Programi socialnega varstva, namenjeni preprečevanju in reševanju socialnih stisk posameznih ranljivih skupin prebivalstva, so:

1. Javni socialnovarstveni programi,
2. Razvojni programi,
3. Eksperimentalni programi,
4. Dopolnilni socialnovarstveni programi.

                Javni socialnovarstveni programi so programi, ki se izvajajo daljše časovno obdobje, na celotnem ozemlju države in so dostopni vsem, državljanom, ki tako dejavnost potrebujejo.  Izvajajo se pod pogoji, določenimi s pravilnikom, ki ga sprejme minister, pristojen za socialno varstvo ter so strokovno verificirani po postopku, določenim v pravilniku, ki ga sprejme socialna zbornica v soglasju s pristojnim ministrstvom.

Pogodba za izvajanje javnega socialnovarstvenega programa se lahko sklene za izvajanje programa, ki se je najmanj tri leta že izvajal kot razvojni program in ki ga ni mogoče izvajati kot storitev. Če je bil znesek javnih sredstev v pogodbi o izvajanju programa določen glede na predvidevanje, da sredstva proračuna, namenjena za socialno varstvo, v času veljavnosti pogodbe ne bodo manjša, kot so bila ob podpisu pogodbe, pa so se kasneje zmanjšala v takšnem obsegu, da programa ni več mogoče izpolniti v dogovorjenem obsegu, se pogodba iz tega razloga v javnem interesu spremeni.

Razvojni programi so programi, ki razvijajo dejavnosti socialnega varstva, katerih razvoj predvideva nacionalni program socialnega varstva. Ttrajajo največ tri leta z možnostjo enkratnega podaljšanja in se izvajajo strokovno v skladu z doktrino socialnega dela in še ne izpolnjujejo pogojev za pridobitev strokovne verifikacije. Program razvojnih programov glede na nacionalni program razpiše ministrstvo.  

               Eksperimentalni programi so programi, s katerimi se razvijajo nove metode in oblike in pristopi za preprečevanje in reševanje stisk posameznih ranljivih skupin. Eksperimentalni programi se lahko izvajajo največ tri leta. Eksperimentalne programe lahko predlagajo organizacije s področja socialnega varstva ali pa raziskovalno-razvojne ustanove, ki razvijajo metode dela na tem področju.

                Dopolnilni socialnovarstveni programi so programi lokalnega pomena, ki dopolnjujejo javno službo ali ji nudijo alternativo, se pa izvajajo po načelih in metodah dela v socialnovarstveni dejavnosti. Praviloma se financirajo iz sredstev občin, donacij in zasebnih virov.  

18.š

Socialna zbornica vodi evidenco o javno verificiranih socialno varstvenih programih.«.

Viri:

Flaker, V. (2015), Prispevki k taksonomiji socialnega dela in varstva, 1. del. Ljubljana: Fakulteta za socialno delo.

Lepoša, Š., Kovšca, M. (ur.) (2016) Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o socialnem varstvu. Ljubljana: Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti.

---

[1] Cf. Predlog zakona: 1. Ocena stanja in razlogi za sprejem zakona, prvi odstavek.

[2] Arbitrarnost in fakultativnost tako zastavljenih storitev se kaže med drugim tudi v tem, da občinam ni treba doplačevati, denimo, nastanitve v stanovanjski skupini, medtem ko je to njihova dolžnost za nastanitev v zavodih in drugih oblikah institucionalnega varstva. Tako npr. prebivalci Ljubljane nimajo te možnosti, saj se je MOL odločil, da takih doplačil (dokler zadeve ne bodo zakonsko urejene, menda) ne bo izplačeval. 

[3] Seveda lahko postane zasebna, lahko pa tudi skupna storitev, ki jo plačujejo uporabniki, a sedanji zakonski okvir take diferenciacije ne določa. Za tako fleksibilnost je potrebna temeljita prenova zakona.

[4] V istem besedilu smo razliko ponazorili takole:

Razliko lahko ponazorimo s primerom organiziranja dnevnih zaposlitvenih dejavnosti. Dnevni center ali dnevno varstvo je storitev, jasno je namreč članstvo skupine. Ne glede na to, da so nekatere dejavnosti kolektivne, je moč definirati paket storitev, ki ga uporabnik dnevnega centra prejme. Če govorimo o popoldanskem klubu ali drop-in centru, pa ne vemo, kdo se bo oglasil, koliko časa bo ostal in tudi dejavnost sama je manj predvidljiva. Zato ne moremo govoriti o storitvah, temveč o dejavnosti, ki sicer ima svoj program in načrt izvajanja.

Eden izmed razlogov za razlikovanje med storitvami in programi, je, da programov ni moč obračunavati glede na število navzočih članov. Obstajajo pa tudi hibridne oblike storitev oz. programov. Krizni center je, denimo, storitev, saj zagotavlja krizno oskrbo povsem določenim uporabnikom, ga je pa treba vzdrževati, ne glede na število navzočih uporabnikov. Glede na to značilnost bi ga lahko označili za program. Oznaka je v tem primeru pomemba predvsem zaradi dveh različnih načinov plačevanja. Zato bi bilo v takih primerih smiselno kombinirati programe in storitve tako, da bi program plačeval delo, ki je opravljeno za kolektiv, storitve pa za posameznike.

Med programe lahko uvrstimo tudi tiste dejavnosti, ki so sicer po strukturi primerljive storitvam – imajo določeno število uporabnikov, ki zanje v določenem času nekdo opravi določeno delo, a so še v procesu razvoja in imajo zato težje določljive vrednosti. Usoda takih programov (eksperimentalnih in razvojnih) bi morala biti v tem, da prerastejo v storitve ali pa zamrejo, ugasnejo, če se ne pokaže, da zadovoljujejo določenih konkretnih potreb.

Posebna kategorija programov so projekti. Ti so manjši in manj organizacijsko zahtevni. Da bi zagotovili čim več možnosti kolektivnega vzpostavljanja odgovorov na socialne stiske in izzive, bi kazalo organiziranje in prijavljanje takih dejavnosti čim bolj poenostaviti. Morda vzpostaviti projektne pisarne, ki bodo samoorganiziranim skupinam zagotavljale podporo.