Spremembe zakona o socialnem varstvu uvajajo koordinacijo – KONČNO!

Koordinacija je najpomembnejša pridobitev sprememb zakona. Je ena od bistvenih inovacij v zadnjih desetletjih in to, da je zakon o socialnem varstvu ni posebej kodiral, je ena od glavnih značilnosti, ki kažejo na zastarelost zakona.[1]

Je tudi nujno potrebna – za razvoj socialnega varstva, še posebej pa za razvoj dolgotrajne oskrbe in za prehod od institucionalnega varstva k skupnostni oskrbi – dezinstitucionalizacijo.[2] V obeh procesih bo koordinirana oskrba temelj sistema in ena izmed ključnih storitev, saj bo omogočala, da uporabniki dobijo res tisto, kar rabijo in usklajeno, po njihovi osebni meri.

Koordinirana oskrba je namreč v taksonomiji storitev socialnega varstva storitev, ki jo lahko postavimo v prostor med manj intenzivnimi storitvami (svetovanje, podporo in pomoč) in med namestitvijo oz. premestitvijo v drugo okolje (navadno institucionalno).

Vir: Vito Flaker, Taksonomija socialnega dela in varstva, 1. del, Ljubljana: Fakulteta za socialno delo, str. 53.

Res je, da se je storitev kot metoda dela uveljavila, a še ne dovolj razvila, še bolj pa je res, da nam manjka izkušnja koordinirane oskrbe kot dela sistema. Zato imamo o tem, kako bo dejansko delovala, kako bo umeščena v sistem, več vprašanj kot pa odgovorov. Zato tudi ne moremo pričakovati, da bo zakonska dikcija povsem določena – nasprotno, za zdaj je dobro, da je kodirana ampak ne definirana, saj jo je treba z nizom pilotov preskusiti in šele potem, čez nekaj let na podlagi izkušenj določiti v novem zakonu.

Predlog zakona o spremembah navaja za uvedbo nove storitve tele razloge (1. poglavje predloga, poudarki avtorjevi):

Koordinirana obravnava v skupnosti je področje izvajanja socialno varstvenih storitev, ki se v praksi razvija že leta. Različne izkušnje pa so pokazale, da je področje potrebno tudi zakonsko natančneje opredeliti predvsem z vidika pristojnosti, nalog in odgovornosti med centri za socialno delo, socialnovarstvenimi zavodi in drugimi akterji, ki izvajajo socialno varstvene storitve v skupnosti. Namen nove ureditve je v vzpostavitvi preglednega, trajnostnega in finančno vzdržnega sistema, ki bo po eni strani ločil strokovni del v okviru centrov za socialno delo (uvodno svetovanje, usmerjanje v različne socialno varstvene programe, spremljanje uspešnosti vključevanja stranke vanje ter sprotna evalvacija procesa, povezovanje z lokalno skupnostjo), po drugi strani pa ločil strokovni del izvajanja skupnostne obravnave v okviru različnih izvajalcev (socialno varstveni zavodi, nevladne organizacije).

Predlagatelji zakona torej vidijo glavne razloge v kodiranju že narejenega razvoja, predvsem pa v določitvi pristojnosti in vzpostavitvi (novega) sistema, ki bo bolj pregleden in finančno vzdržen. Kot pomemben razlog navedejo tudi ločitev, v besedišču metode, med načrtovanjem in izvajanjem skupnostne obravnave (verjetno osebnega paketa storitev).

Tem razlogom bi moral predlagatelj dodati še:

• uresničevanja načela storitev po osebni meri in ustvarjanje takih storitev – torej osebnih paketov,
• ustvarjanje proaktivnega pristopa, ki temelji na ciljih uporabnika in zagotavlja kontinuirano oskrbo, ter seveda
• zagotavljanje odgovorov na dolgotrajne stiske (dolgotrajna oskrba) in omogočanje preselitev stanovalcev zavodov v skupnost kot tudi to, da ostanejo v svojem okolju (preprečevanje institucionalizacije).

V drugem poglavju predloga (cilji, načela in poglavitne rešitve) v podpoglavju 2.1.1.2 predlog v glavnem dobro navede namen storitve »koordinirane oskrbe v skupnosti«, spregleda pa precej očiten cilj take storitev, da omogoči dostop do sredstev (za izvajanje storitev). Manj pa je jasen predlog pri opisu izvajanja storitve. Ni jasno, na primer, če naj se bo »začetek načrtovanja obravnave[3] v skupnosti … začel v okviru centra za socialno delo …«, kje naj bi se nadaljeval. Ta nejasnost je v nasprotju z razlogom definiranja pristojnosti in nalog v taki storitvi. 

Pristojnost načrtovanja – torej koordiniranja celotnega procesa je namreč eno od glavnih vprašanj umestitve nove storitve. Na eni strani imamo možnost, da bi ta (ključni) del storitve izvajali CSD, na drugi pa je tudi res, da so metodo razvijali in da jo znajo uporabljati tudi v drugih organizacijah, ki delujejo v socialnem varstvu (zavodih, nevladnih organizacijah). Če omejimo načrtovanje in spremljanje načrta na centre, dosežemo institucionalno transparentnost delitve vlog in centri za socialno delo, podobno kot v angleški varianti skupnostne oskrbe, postanejo naročniki, ali celo nakupovalci (purchasers) storitev, medtem ko so vsi ostali akterji (vključno z neformalnim sektorjem) le izvajalci oz. dobavitelji (providers) storitev. 

Drugi dve možnosti, da bi zagotovili nujno neodvisnost načrtovalcev od izvajanja storitev, sta, da bi ustanovili posebno telo, ki bi se ukvarjalo prav z načrtovanjem in spremljanjem izvajanja načrta, ali pa bi jo dosegli s posebnim etičnim kodeksom načrtovalcev (podobno kot etični kodeks računovodij), ki bi omogočal in zapovedoval načrtovalcem, četudi bi delali v organizaciji, ki deloma zagotavlja storitve (kar je do neke mere tudi CSD), neodvisnost od interesov izvajanja storitev (glavna pomanjkljivost rešitve, ki se ji zakon skuša izogniti, ki pa jo zasledimo v zasnovi vloge koordinatorja po ZDZdr, ki združuje vlogo načrtovalca in koordinatorja izvajanja osebnega paketa oz. organizatorja oskrbe, ključnega delavca (v terminologiji predloga) je namreč v tem, da lahko dvojna vloga pripelje do navzkrižja interesov – med interesi posamičnih izvajalcev in cilji uporabnika. ).

Mislim, da besedilo člena zadrego reši na ustrezen način. Centrom namreč ne naloži eksplicitno načrtovanja, temveč zapiše:

Storitev koordinirane oskrbe v skupnosti vodijo, organizirajo in usmerjajo centri za socialno delo, izvajajo pa socialno varstveni zavodi iz 50., 51., 52. in 54. člena tega zakona in izvajalci programov socialnega varstva ter drugih programov.

Tako za zdaj, za čas uveljavljanja in pilotiranja storitve, ne omeji možnosti več rešitev vprašanja institucionalne delitve vlog, da pa centrom pivotsko vlogo tistega akterja v socialnem varstvu, ki bo to vlogo »vodil, organiziral in usmerjal«. S tem omogoča tudi drugačne rešitve (npr. delegiranje izdelave načrta (npr. preselitve) samim zavodom ali pa nevladnim organizacijam. Seveda pa jim, dodeli s tem vlogo, da načrtovanje usmerjajo (npr. spodbujajo preselitve, vključevanje več izvajalcev, ne zgolj tistih, ki jih organizacija, ki izdela načrt, sicer zagotavlja, ipd.). Seveda bi moral tak člen v naštevanje izvajalcev dodati tudi neformalne pomočnike in osebne asistente! Nekje v besedilu pa bi moral člen tudi zahtevati neodvisnost načrtovanja od izvajanja. 

Med načeli, ki jih kot vodilna načela zakona navaja besedilo predloga sta za duh, ki ga uvaja nova storitev koordinirane oskrbe, sta pomembni predvsem načelo enake obravnave in načelo usmerjenosti k upravičencem. Prvo načelo bi moralo eksplicitno poudariti, da s koordinirano obravnavo izenačujemo možnosti in pravice uporabnikov, ki so deležni institucionalnega varstva in tistih, ki hočejo ostati v svojem okolju oz. se preseliti nazaj vanj. S to storitvijo bi namreč slednji postati upravičeni do storitev in sredstev (streha nad glavo, prehrana, prevozi, itn.), do katerih zdaj niso. Z drugi načelom predlagatelj poudari, da gre za storitve po osebni meri. S tem je problem, da tega eksplicitno ne postavi kot cilj v obrazložitvi, če že ne v besedilu zakonskih sprememb.

Med pomanjkljivosti besedila predloga štejemo tudi uporabo zastarele terminologije (npr. »individualni načrt pomoči« namesto »osebni načrt oskrbe - glej posebni blog o izrazi osebnega načrtovanja).

Predlog zakona predvideva zaposlitev petnajstih (15) koordinatorjev v prvem letu. Morda je to dovolj za začetek, vsekakor pa bistveno premalo za vzpostavitev delovanja mreže oz. sistema koordinirane oskrbe za celotno državo. Vsekakor pa je to bistveno premalo v primerjavi s številom »socialnih aktivatorjev«, ki jih zakon predvideva 45.

Dobra novica pri tej spremembi zakona o socialnem varstvu je ta, da bi v storitev koordinirane obravnave lahko začasno in provizorično vključili tudi osebno asistenco. Ti storitvi se sicer med seboj toliko razlikujeta, da bi ju veljalo ločeno določiti, a imata nekaj bistvenih značilnost (dolgotrajna in kontinuirana oskrba za samostojno življenje po meri uporabnika in z njegovim ključnim vplivom), ki bi lahko omogočile vsaj začasno izvajanje osebne asistence po tej novi storitvi zakona.

Mnenja sem torej, da je ta sprememba nujna in zelo potrebna, da bi bilo v besedilu predloga zakona dopolniti in popraviti dele spremnega besedila, kot smo opozorili zgoraj. Sam člen besedila pa zadošča za uvedbo nove storitve in njeno preskušanje, ki naj bi vodila k boljši definiciji in umestitvi v sistem. Vseeno predlagam nekatere manjše popravke člena besedila:

15.b člen

Koordinirana oskrba v skupnosti po tem zakonu vključuje in obsega aktivnosti, potrebne za pripravo in izvedbo individualnega osebnega načrta pomoči storitev in oskrbe za samostojno življenje v skupnosti. Storitev zajema načrtovanje, koordinacijo, organizacijo in spremljanje izvajanja individualnega osebnega načrta pomoči storitev in oskrbe, v primerih, določenih s tem zakonom, pa tudi njegovo financiranje.

Storitev iz prejšnjega odstavka je namenjena posamezniku, ki zaradi dalj časa trajajoče bolezni, invalidnosti ali drugih razlogov, ki zmanjšujejo njegovo samostojnost, doživlja stiske ali težave in ki za uveljavitev svojih potreb in za uresničitev zastavljenih ciljev potrebuje različne oblike pomoči in podpore v skupnosti.

Individualni Osebni načrt pomoči storitev in oskrbe iz prvega odstavka tega člena lahko vsebuje posamezne storitve ali njihove sklope in vključevanje v programe po tem zakonu ali po drugih zakonih ali druge nestandardizirane oblike pomoči.

Storitev koordinirane oskrbe v skupnosti vodijo, organizirajo in usmerjajo centri za socialno delo, izvajajo pa socialno varstveni zavodi iz 50., 51., 52. in 54. člena tega zakona in izvajalci programov socialnega varstva ter drugih programov, kakor tudi neformalni pomočniki in osebni asistenti. Centri za socialno delo morajo zagotoviti neodvisnost načrtovanja osebnega paketa storitev po načrtu iz prvega odstavka tega člena od njegove izvedbe.

Pogoje, način in standard izvajanja storitve iz tega člena določi minister, pristojen za socialno varstvo.

Za bolj informirano razpravo bom objavil še ločene bloge – izvlečke iz Osebnega načrtovanja in izvajanja storitev, ki bodo bolje predstavili metodo in storitev – njeno poreklo, značilnosti, prvine, pa tudi o izrazih, ki jih za to storitev in metodo uporabljamo.

Viri:

Flaker, V., Mali, J., Rafaelič, A., Ratajc, S. (2013) Osebno načrtovanje in izvajanje storitev. Ljubljana: Fakulteta za socialno delo.

Flaker, V. (2015), Prispevki k taksonomiji socialnega dela in varstva, 1. del. Ljubljana: Fakulteta za socialno delo.

Flaker, V., Rafaelič, A., Bezjak, S., Ficko, K., Grebenc, V., Mali, J., Ošlaj, A., Ramovš, J., Ratajc, S., Suhadolnik, I., Urek, M., Žitek, N. v sodelovanju z Dimovski, V., Kastelic, A., Pfeiffer, j. (2015), Priprava izhodišč dezinstitucionalizacije v Republiki Sloveniji. (študija po naročilu Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, omogočila EU z uporabo Evropskega socialnega sklada), Ljubljana: Fakulteta za socialno delo.

Lepoša, Š., Kovšca, M. (ur.) (2016) Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o socialnem varstvu. Ljubljana: Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti.

---

[1] Obstoječi zakon sicer navaja »vodenje« kot obliko, varianto storitve »osebne pomoči«. Ta je po imenu in namenu podobna, morda celo identična koordinirani oskrbi, kot jo predlaga Zakon o spremembah … Pravilnik o standardih in normativih, pa je opiše in določa na pomanjkljiv načrt in preveč rudimentarno (npr. brez osebnega načrta). Četudi bi morda lahko pravilnik popravili, da bi bolje opisal storitev, je prav, da koordinirano oskrbo definiramo posebej. En razlog je taksonomski, saj gre za korenito drugačno storitev (in metodo dela), kot pa je osebna pomoč, ki v resnici opisuje svetovanje in delo s posameznikom (casework), ne pa povsem drugače zastavljenega dela, ki sicer izhaja iz posameznika in mu je namenjeno, a vključuje več izvajalcev storitev in zagotavljanje sredstev za njihovo izvajanje (glej Flaker et al. 2013 – blog; Flaker 2015: 53–61; 74–76 in drugod). Prav dostop do sredstev za izvajanje storitev osebnega paketa, pa je bil tudi razlog, da smo za namen eksperimenta neposrednega in individualiziranega financiranja, določili »Bivanje zunaj institucije z individualnim paketom storitve« kot posebno obliko »institucionalnega varstva. To je sicer nesmiselno poimenovanje storitve, govori pa nam o tem, da je »koordinirana obravnava« sinteza med osebno pomočjo – delom s posameznikom in institucionalnim varstvo – tako, da hkrati zagotavlja človekovo odločanje o svojem življenju (samodeterminacijo) in dostop do sredstev (ki smo jih sicer namenjali institucionalnem varstvu).

[2] V besedilu predloga zakona na eni strani pogrešamo eksplicitno navedbo tega razloga, pa tudi cilja sprememb zakona, na drugi strani pa zakon govori o skupnostni oskrbi (v zamolčanem nasprotju z institucionalnim varstvom), v delu prikaza ureditve v drugih državah (5. poglavje) pa namesto, da bi na kratko opisal storitev koordinacije v drugih državah oz. zgodovinski razvoj tovrstnih storitev (vir: Osebno načrtovanje … - glej blog), prikaže ravno procese dezinstitucionalizacije v nekaterih državah, kot smo jih opisali v študiji Priprava izhodišč dezinstitucionalizacije v R Sloveniji; Flaker et al. 2015).

[3] Verjetno tipkarski lapsus, saj govorimo o oskrbi v skupnosti.

Epifanija ali Befana socialnemu varstvu

Takoj po novem letu nam je ministrstvo pripravilo prijetno presenečenje in nas po laški navadi za tri kralje (Befano[1]) obdarovalo s predlogom sprememb Zakona o socialnem varstvu. Darilo je bilo dolgo zaželeno, ustrezno in nujno. Socialnovarstvena zakonodaja je zastarela in ovira razvoj. Treba jo je temeljito reformirati, z njo tudi sistem socialnega varstva. Reformo je treba seveda temeljito premisliti in dobro načrtovati. Zato štejemo te spremembe kot prve lastovke, šele znanilke pomladi. Prve spremembe, ki bodo omogočale novosti in preskušanje sprememb v praksi, ki bodo omogočile čez kakšna tri leta tudi celostnejše spremembe sistema. Torej gre za pilotne spremembe in spremembe, ki bodo omogočile pilotiranje.

Predlog sprememb jih povzema takole (poudarki avtorjevi):

»Gre za spremembe in dopolnitve Zakona o socialnem varstvu, ki so potrebne za razvoj sistema socialnega varstva. Celostno se ureja področje socialno varstvenih storitev (s predlogom novih socialnovarstvenih storitev, tj. socialna aktivacija in koordinirana oskrba v skupnosti), zagotavlja pravna podlaga za razvoj socialnovarstvenih programov (kot dopolnitev socialnovarstvenim storitvam in ukrepom), ukinja obvezno pripravništvo na področju socialnega varstva, razbremenjuje upravne postopke (z odpravo določenih administrativnih ovir in z zmanjšanjem administrativnih postopkov), določajo posebni pogoji za podelitev statusa društva v javnem interesu na področju socialnega varstva in omogoča podelitev tega statusa tudi drugim pravnim osebam zasebnega prava (zavodom, ustanovam, zadrugam), usklajujejo predpisi o inšpekcijskem nadzoru z zakonom, ki ureja inšpekcijski nadzor in inšpekcijo dela, izenačujejo se domače in tuje pravne ter fizične osebe pri izvajanju socialnovarstvenih storitev, izenačujejo se pogoji za imenovanje direktorja javno socialnovarstvenega zavoda ter uvaja pravna podlaga, ki omogoča centrom za socialno delo, da izvajajo zakonsko določene storitve in naloge tudi zunaj njihovega rednega delovnega časa ter regijsko.«

Glavne vsebinske spremembe so torej uvedba dveh novih storitev in bolj razčlenjena definicija socialnovarstvenih programov. Organizacijske spremembe pa so predvsem ukinitev obveznega pripravništva, manjše pa se tičejo statusnih zadev, ki zadevajo odnose med akterji socialnega varstva. Slednji niso veliki, pa tudi pomembni in nujni ne, so pa zanimivi glede oblikovanja odnosov moči v socialnem varstvu.

Spremembe so motivirane z željo po spremembi, konkretno s spremembami, ki je napovedal nacionalni program socialnega varstva in ki jih vsebuje operativni program črpanja sredstev evropskih skladov. V njem sta predvideni dve osi sprememb: dezinstitucionalizacija in uvajanje dolgotrajne oskrbe in pa socialna aktivacija. Zato predlog sprememb uvaja dve novi storitvi. Koordinirana oskrba je namreč temeljna storitev sistema skupnostne oskrbe in če naj bi se zgodil prehod od institucionalnega varstva k skupnostni oskrbi in če naj bi uvedli dolgotrajno oskrbo je nujno to storitev zakonsko utemeljiti. Analogno bi lahko razmišljali tudi o novi storitvi socialne aktivacije, pa se mi zdi, da za to ne bi bilo treba spreminjati, četudi je taka dejavnost še kako potrebna, zakonodaje. Za uresničevanje načrtov črpanja sredstev je verjetno tudi nujno dobro definirati programe in jih ločiti od storitev. Odprava obveznega pripravništva bržkone ni motivirana s potrebno črpanja evropskih sredstev, pač pa z javnimi zahtevami naših diplomantov po plačanem pripravništvu. Za druge spremembe ne vidim vsebinske nuje, zdijo se bolj kot sprotni popravki, ki so jih predlagatelji zakona pač dodali, ko že spreminjamo zakon. S tem nočem reči, da tudi te spremembe niso potrebne in smiselne, le da niso tako zelo nujne, pa tudi vsebinske ne.

Besedilo predloga je glede na naglico in premalo predhodno opravljenega dela zelo dobro – zvemo nekaj novega, poda osnovne definicije in jih tudi primerno obrazloži. Pri branju bomo sicer imeli težavo, da ni povsem kongruenten in da tisti, ki nismo sodelovali v predhodnih razpravah, včasih ne bomo docela dobro vedeli, kaj je predlagateljev smoter in namen. 

Predlog sicer nadaljuje s tradicijo pomanjkljivega določanja zakonske materije in prepušča bolj natančen opis izvajanja storitev, določanja kriterijev programov in njihovega izvajanja podzakonskim aktom. To bi drugače šteli kot veliko pomanjkljivost, glede na namen sprememb – torej šele uvajanja in preskušanja storitev – pa je to prav in ustrezno. O tem storitvah se moramo še marsikaj naučiti, preskusiti različne načine njihovega izvajanja, šele nato jih bomo lahko natančneje zakonsko določili.

Za začetek bi torej zapisal, da so spremembe nujne, treba jih je na vsak način podpreti, javno razpravo pa uporabiti za to, da spremembe še bolje definiramo, torej predlagane spremembe zakona izboljšamo, hkrati pa razmislimo tudi o tem, kako jih bomo uresničili in izvajali. To je verjetno še bolj pomembna naloga, če hočemo, da bo socialno varstvo delovalo bolje in v dobro ljudi, ki ga potrebujejo.

V nadaljevanju bom zato komentiral predlog vsake predlagane spremembe posebej. 

Danes pa je izšla tudi moja knjiga, ki je kot nalašč za take diskusije: cf. Prispevki k taksonomiji socialnega dela in varstva - 1. del. 

 

---

[1] Befana je čarovnica, ki italijanski otrokom prinese darila na dan Epifanije (od tod ime, sicer pa na tri kralje) – znak da se dnevi začnejo daljšati in da prihaja luč :) Prinese darila in pomete za sabo vse slabo.  

La Befana vien di notte Con le scarpe tutte rotte Col vestito alla romana Viva, Viva La Befana!